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新经济下政府规制改革方向:智慧监管与规制沙盒 | 互联网经济学
访问次数:737 发表时间:2018-04-08

                                                                                 01

新经济正在重构世界经济的版图
 


 

新经济是指在经济全球化和信息化背景下,由信息技术和应用而产生的新型经济形态,包括新技术、新产业、新业态、新模式。


 

当下,新经济正在改写和重构世界经济的版图,其对传统经济的颠覆性作用和替代式地位逐步显现。


 

2015年,美国新经济规模为10.2万亿美元,占GDP比重为57%;英国1.4万亿美元,占GDP比重为48%;日本为2万亿美元,占GDP比重为48%。中国新经济总量2016年为22.6万亿元,占GDP的30.3%。据有关机构预测,到2020年中国新经济规模将达到32万亿元,占GDP的35%,到2030年将超过50%甚至达到80%左右。


 

发展新经济已成为大势所趋,更是未来经济领域的新制高点,谁发展谁受益,早发展早受益。可以预见,随着中国在新经济领域战略规划的部署和实施,将会大大加速中国经济的追赶和超越进程。


 

随之而来的问题是,在发展新经济过程中,现有的政府规制体系是否适用于新经济?政府规制应该进行怎样的改革和创新?毕竟新经济的产生机理和运行逻辑都有别于传统经济,继续沿用现有规制体系会损害新经济的发展活力,正如李克强总理在2017年6月21日国务院常务会议上所言:“如果仍沿用老办法去管制,就可能没有今天的微信了”。


 

大量事实已证明这点,如2016年底网约车准入新政实施后,造成平台上可预约车辆的急剧减少;实施跨境电商进口规制新政后,各保税仓业务呈断崖式下降。现实中种种教训警示,代表先进生产力的新经济与相对落后的规制体制之间的矛盾将是新经济发展面临的主要矛盾,政府规制只有主动适应新经济的运行规律,才能促进新经济的发展。


 

 


 

 

                                                                             02

新经济下政府规制的理论依据


 

政府规制的必要性取决于市场失灵。在古典乃至现代经济学中,市场失灵主要表现为垄断、信息不对称、外部性、公共产品、公共安全等。其实,即便在规制最为必要的自然垄断产业和公共事业领域,长期规制的结果也导致了“规制失灵”。故从20世纪70年代后期,国际上掀起了以竞争化、民营化和放松规制为主要内容的改革浪潮,结果使得传统垄断行业能够“化腐朽为神奇”,一度成为发达国家和部分发展中国家的经济增长“新动能”。


 

新经济更是如此,新经济主要依托于互联网、物联网运行,新经济的运行是否会导致市场失灵?退一步讲,即便是新经济不可避免地遭遇某些方面、某种程度的市场失灵,是否就意味着加强规制的必要?


 

1.垄断


 

新经济下,在高度发达的信息技术和网络科技推动下,经过经济离散化解构与全息化重构,产业经济正在发生着结构性变革。


 

近年来,在多边市场交叉网络外部性和需求方规模经济驱动下,在“流量为王”准则驱动下,为争取用户注意力,平台企业之间的合并重组非常活跃,主要原因在于平台企业达到一定用户基数后会形成自反馈,产生锁定用户效应,用户被锁定后转移成本将会增加,被成功锁定的用户更能接受该平台提供的产品和服务。所以,平台企业在初创时往往采用免费策略吸引用户、扩大流量,以期形成用户粘性,在发展后期则向粘性用户提供其他收费产品或服务。


 

但新经济下的这种商业形态不同于传统经济垄断、自然垄断和行政垄断,是分工细化的结果,是技术创新的结果,是错位竞争的结果,是消费者选择的结果。这与现代企业家常说的“人无我有,人有我廉,人廉我快,人快我转”可谓异曲同工。


 

从理论上讲,新经济下的竞争状态非常类似于经济学中的垄断竞争概念。在垄断竞争市场中,为数众多的企业基于产品差别化进行竞争,这样,每一个竞争者都是某种形式和某种程度的垄断者,每一个垄断者也都面临着各种形式的竞争,如同熊彼特在阐述“创造性毁灭的过程”所总结的:“在迥然有别于教科书构图的资本主义现实中,有价值的不是这种竞争,而是关于新商品、新技术、新供给来源、新组织类型(如巨大规模的控制机构)的竞争,也就是占有成本上或质量上决定性优势的竞争,这种竞争打击的不是现有企业的利润边际和产量,而是它们的基础和它们的生命。这种竞争比其他竞争更富效率,犹如炮轰和徒手攻击的比较。”


 

熊彼特认为,垄断地位是借机敏和精力赢得和保持的,一个独家卖主的地位,一般只能在他行动得不像一个垄断者时,才能够争取到并保持住。可以说,熊彼特所提出的五种创新来源及其对应的五种竞争手段,从实践上看,正是当代新经济的主要源泉,也预示着新经济未来的演化路径。因此,新经济下的垄断现象,绝不意味着市场失灵,而是内生于市场竞争机制之中,是竞争的应有之义,有助于资源配置效率的不断提高。


 

所以,对待新经济下的竞争状况,应该慎用反垄断法进行规制。新经济的产生机理和运行逻辑使得传统反垄断规制具有一定局限性,需从政策目标、规制重点、手段和方法等方面进行调整。以相关市场的界定为例,需考虑网络效应、早期用户安装基础、转换成本、平台兼容性等实际问题,如网约车与巡游车应该作为一个相关市场,互联网金融与传统金融、电商平台与实体商场亦应如此。


 

同时,新经济运行中由于网络的强外部性,更易出现优势平台企业滥用市场支配地位、掠夺性定价、排他性交易等垄断行为,这些都应毫无例外地依法进行规制。此外,针对标准和兼容性问题,要在合法性和反竞争性之间进行权衡,要以保障公平有效竞争原则为主。


 

2.信息不对称


 

在经济学中,由于市场交易双方不能掌握对称的信息,造成交易过程中的逆向选择、道德风险等问题,导致市场交易减少,严重时导致市场关闭现象,因此,信息不对称的普遍存在,导致了政府规制的必要。政府规制最常用的手段主要是要求信息优势方做到信息透明公开。


 

其实,现实中的市场从来没有因为信息不对称而导致失效,因为信息不对称是劳动分工和社会分工的固有特征和必然结果,而且在奥地利学派看来,“不对称信息远远不是市场失败的一个迹象,而实际上是市场成功的一个迹象”。


 

在新经济下,几乎完全陌生的交易双方,依托互联网平台中介进行交易,在发展初期信息不对称程度更高,除虚拟数据性产品外,很多价值高的商品或服务多采用线上、线下结合的交易模式。随着信息技术和网络手段的发展,信息甄别变得容易,网络的交叉外部性使得双(多)边市场参与者处于相对同等地位,用户不再作为产品或服务的被动接受者,参与程度逐渐提高。


 

市场对资源的配置除依赖“看不见的手”,还要依赖“看得见的眼”的信誉机制。新经济背景下,信誉机制对资源配置的调节作用被进一步放大。在信誉机制对线上交易成交率和成交量影响研究中,各种实证研究得出了几乎一致的结论:各种信誉评价指标与线上成交率成正比,信誉差会导致低成交量。


 

新经济背景下信息传递有效性、历史评价体系的公开透明,使得线上交易变成重复多次博弈,用户参与的主动性积极性提高,使得市场长期信誉机制的建立成为可能。当信誉机制充分发挥作用时,市场自动实现资源高效配置,且信誉机制比规制机制运行成本更低,从长期看来更有效。


 

此外,平台企业基于声誉考虑不仅会自发约束自己的行为,也会主动管理卖家行为,平台的自发规制取代了部分社会规制,节约了交易成本,更具有管理优势。


 

 


 

3.外部性


 

经济学认为外部性的广泛存在,造成市场失灵,故需要政府规制介入,对制造负外部性的企业进行严格规制,对产生正外部性的企业进行补贴。对负外部性进行社会性规制,仍适用于新经济运行。


 

此外,新经济下外部性问题还发生了新的改变,一些新经济业态的发展对于消除生态环境负外部性影响因素具有积极作用,如太阳能和风能发电能够有效减少对化石能源的依赖,改善了环境质量。


 

共享经济让资源获得更有效的利用,减少了重复购买、重复建设等浪费消耗不必要资源的行为。共享单车绿色出行方式和互联网专车、顺风车等新业态的兴起,有助于降低车辆空载率、减少出行车次、缓解交通拥堵、实现节能减排。


 

基于互联网产生的网络外部性成为新经济业态运行的重要特征。产品是否兼容,在高度网络外部性的经济环境中对企业长远发展非常重要。政府制定有关标准政策会干预企业和市场的行为,网络使得标准竞争变为全球化竞争,标准往往是市场选择而非规制的结果,相关政策实施应充分考虑到网络经济的特点,尊重市场对标准产品的选择。


 

此外,网络外部性的放大效应,又使先行进入的企业获得“先动优势”。这种由技术创新或商业模式创新形成的壁垒将会被下一轮创新打破,在被打破之前又可防止过多逐利者进入,有助于避免过度竞争。


 

4.公共产品


 

经济学中的公共产品是指消费上不具有排他性的产品或领域,由于不具有排他性,导致不付费的人群也不能排除在该产品的消费之外,也就无人愿意为该产品的消费进行付费,于是,搭便车、偷懒、道德风险等行为成为理性的必然选择。


 

由于私人没有动力提供公共产品,于是政府供给成为惟一选择。除了国防、司法、公共管理等正常的政府职能领域外,在被看成是典型公共产品的自然垄断产业、基础设施、公共事业等领域,各国或者直接纳入政府职能进行经营,或者组建国有企业进行经营,或者实施私人经营下的政府严格规制。


 

但在现实中,由于公共产品的内涵和外延被人为延伸的过宽过泛,结果使得政府职能不断扩张和国有企业无所不在,“国有独资+垄断经营+政府规制”成为中国公共产品领域的普遍规制模式。实际上,这种规制模式是一种典型的“繁苛规制”,必然造成普遍的“公地悲剧”现象,应该按照竞争化导向成为改革的锋芒指向。


 

作为新经济的一种重要业态,共享经济模式的出现,使得产权和使用权分离,共享物品在共享过程中会呈现出准公共产品的一些特征。哈佛大学教授本科勒2013年认为共享经济发展到一定程度后,与公地悲剧恰好相反,在共享低价免费经济中,维护公地比商业化更重要,每个人都在积极打理公地,共享经济让人们把丰裕资源甚至冗余劳动时间贡献出来,放入“公共资源池”,以极低费用实现效率与公平在更高形态上统一。


 

共享经济发展初期,可能会出现类似共享单车随意停放或丢弃、共享雨伞被借走无人归还等现象,但随着平台对共享物品监控的加强和对规则设计的完善后,此类公地悲剧现象会逐渐减少消失。共享经济的目标就是把参与共享模式的每个个体都纳入到共同治理中,符合低成本高效率的资源配置理论。


 

因此,在共享经济等新经济业态发展过程中,不要以为其具有公共产品的某些特征就将其纳入国有企业的范畴,也不要因为暂时带来的一些问题将其纳入政府长期规制的范围。很多情况下,新经济发展过程中的一些问题恰恰是不当规制造成的,而不当规制造成的问题又会成为进一步强化规制的依据和理由,产生规制依赖症,陷入过度规制状态,最终导致规制失灵,贻误新经济发展的战略机遇。


 

5.公共信息安全风险


 

随着互联网、全球定位系统、云计算等技术的发展,大数据的价值和潜力被进一步挖掘。信息技术的发展推动物联网的发展,人与人、人与物、物与物基本实现互联互通,全球数据量大约每两年翻一番,数据作为新的生产要素创造了前所未有的价值。随着存储成本的下降和分析工具的进步,采集、存储、循环利用的数据规模和数量将呈爆发式增长,基于大数据的各种新经济业态将会日益壮大起来。


 

当然,大数据产业发展过程中也会引发一些问题,如信息安全问题、公权私权滥用问题。各个平台公司所采集的大部分数据,都包含个人信息,甚至有的数据表面上并非个人数据,但经过大数据技术处理后可以追溯到个人。


 

在平台上,基于交易需求用户需提供真实姓名、身份证号、银行卡号、家庭住址等敏感信息,同时平台可以通过交易分析获取私人喜好、消费习惯、需求等数据信息。这些信息存储在平台数据库中,由平台管控,平台的权利进一步增大。


 

数据的更大价值在于其二次利用,量化的数据被深度挖掘关联价值,重新输送和分配,创造更大利益。大数据时代很多信息在收集时并无其他用途,最终却产生创新性用途,平台不能告知用户尚未被开发出的用途,用户由于技术障碍和成本也很难授权同意新用途,大数据间的交叉检验使得匿名化、模糊化处理无法实现。


 

传统告知与许可、匿名、模糊三大隐私保护策略在大数据时代均失效。基于“数据可以共享、隐私不可共享”原则,亟需建立新型隐私保护模式,建立数据使用者承担责任体系。


 

此外,如果平台的安全性出现纰漏,很有可能出现大规模隐私信息泄露的风险。立法部门需要通过赔偿、追责等相关法律来完善量化责任、进行保护。总之,无论是出于公共信息安全考虑,还是出于个人信息安全考虑,都需要政府加强严格的社会性规制。


 

中国新经济尚处于发育和成长阶段,新兴业态如同脆弱婴儿需要呵护,政府通常扮演“阶段性托管”角色。即便在纯粹意义上的市场失灵面前,政府也应报以包容规制的态度,因为同样存在规制失效现象。


 

面对市场失效和规制失效,两害相权取其轻,审慎包容规制成为理性选择,正如美国总统里根在1981年总统令中所言:“除非规制条例对社会的潜在收益超过了社会的潜在成本,否则规制行为就不应该发生”,政府针对新经济业态的规制更应如此。


 

 


 

 

                                                                              03

新经济下的规制改革方向
 


 

2017年,国务院印发了《“十三五”市场监管规划》,提出要改变传统“管”的观念,把激发市场活力和创造力作为市场监管的重要改革方向,提出了“简约监管”和“审慎监管”的原则。


 

特别提出要适应新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展的趋势,探索科学高效的监管机制和方式方法,实行包容式监管。这为中国规制转型提供了明确的方向,为新经济的规制改革提供了基本原则和政策指南。


 

1.方向上从强化规制转向放松规制


 

无论是发挥市场对资源配置的决定性作用,还是更好发挥政府作用,无论是供给侧结构性改革的长期任务,还是发展新经济的根本要求,均内在呼唤着放松规制。


 

新经济下,技术创新大大降低了交易成本,新型检测和计量技术不断被开发,使权益责任得到愈发明晰确认,公共产品领域的收费难题以及由此带来的搭便车、偷懒、道德风险等现象很大程度上得以克服,信息变得更易获取,买方不再处于交易弱势,私人部门在处理质量和安全方面更加高效,这些都为进一步放松规制提供了技术前提。


 

在中国,无论是竞争性行业还是垄断行业,加强规制的政策声音长期以来一直不绝于耳,过度规制现象极为普遍,中国规制指数大大高于发达国家、新兴工业化国家和其他发展中大国。特别是2014年以来开始流行“穿透式监管”,这个概念频繁出现于金融部门、财政部门、行业协会的政策文件中。当面临新经济时,地域、辖区、功能分割等传统规制模式遭遇了挑战,这便是规制改革的恰当时机,从主体规制转向行为规制,从繁苛规制转型为简约规制。


 

然而,“穿透式监管”已经“穿透”到主体、行为、客体三个层面进行全面细致的监管,属于《“十三五”市场监管规划》中所批评的人盯人、普遍撒网的“烦苛监管”和“无限监管”现象,大大僭越了监管的本质和界限,有悖于发挥市场决定性作用和竞争基础性作用的改革要求。


 

新经济的繁荣发展离不开宽松的氛围和条件,规制改革总体上应该从强化规制转向放松规制,特别是放松市场进入和价格两个方面的规制程度,让规制尽可能成为竞争机制的剩余和替代。


 

2.内容上从经济性规制转向社会性规制


 

放松规制是就总体规制特别是经济性规制而言,社会性规制无论如何都是应该强化的。社会性规制是针对涉及居民生命健康安全、防止公害、保护环境和确保教育、文化、福利等为目的进行的规制,主要通过设立标准、发放许可证、罚款、维护市场秩序等方式进行规制。在新经济领域,社会性规制更多是对产品质量及其相关活动制定一定的标准。


 

新经济在发展过程中,不可避免地产生各种问题,社会性规制正是针对这些潜在问题而言的。解决此类问题的方法之一就是设立明确标准,标准的地位与法律法规同等重要。标准竞争并非在封闭系统中产生,与互联网本身的开放性不谋而合,新经济下政府应只起辅助作用,把标准的选择权交由市场,由市场高效筛选出最具兼容性的标准。


 

近年来中国正处于新经济发展的前标准期向标准期过渡,市场活力空前,尤其是依托于互联网的商业模式创新层出不穷,放松经济性规制的同时,加强社会性规制对营造健康良好的市场环境至关重要。


 

3.方式上从歧视性规制转向公平竞争规制


 

新经济下很多业态作为新生事物,政府对其运营流程和盈利模式并不十分了解,对运行中可能出现的问题难以预见,对可能发生的风险缺少防范。而当新经济发展达到一定规模后,对传统产业和相关利益相关者形成冲击,政府迫于利益受损者的挟持对新经济进行规制,规制方法和手段都具有路径依赖性,迫使新经济接受旧规制,抑制了新经济发展活力。


 

以网约车为例,在中国多地发生出租车停运以抗议网约车的事件后,2016年底各地政府纷纷发布了网约车新政,对平台、车辆和司机进行了严格准入规制,结果使得可预约车辆急剧减少、价格大幅提升,消费者出行更加不便。出租车市场本应是可竞争市场,但由于政府严格的进入规制造成了寡头垄断格局,各地政府对车辆许可牌照的严格控制使得出租车市场分配严重不公、倒卖牌照现象严重,甚至出现出租车司机对消费者的歧视选择问题。


 

网约车打破原有垄断局面,各地政府迫于出租车垄断利益受损对网约车进行准入、价格等传统手段规制,100多个地市级城市政府制定的实施细则,几乎都涉嫌违背“公平竞争审查”机制,严重影响了公平竞争原则,不利于城市出行体系的完善。


 

中国传统的规制方式一般都具有歧视性效应,往往重视企业的所有制和规模,偏好于国有企业和大企业。新经济的发展,有助于从边缘和边际上打破众多传统行业的垄断态势,形成替代式竞争格局。政府部门应该以一视同仁的开放观念,不断营造更为宽松的环境,激发企业创新创业的积极性。


 

2017年10月,国家发改委等五个部门联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》,从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面对18个“不得”逐条进行了细化,形成了50多条二级标准。


 

应该说,在《反垄断法》为核心的政府规制体系中,深入开展公平竞争审查制度及其实施细则,通过从歧视性规制转向公平竞争规制,有助于实现各类企业之间的权利平等、机会平等和规则平等,有助于为新经济的繁荣发展提供宽松的外部环境。


 

 


 

4.方法上从正面清单制转向负面清单制


 

长期以来,中国规制部门的规制内容基本上属于正面清单制,通常规定企业“只能做什么”,造成规制内容的事无巨细、无所不包,走向了过度规制乃至无限规制的深渊。


 

相反,规定企业“不能做什么”的负面清单制,有助于企业自主权,也有助于规范政府的权责和行为。因此,按照“鼓励创新、包容审慎”原则,对于市场准入领域应以负面清单制为原则,“法不禁止即可为”。对政府规制宜遵循许可原则,“法不授权不可为”。


 

2015年,国务院发布了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,规定对各类市场主体基于自愿的投资经营行为,凡涉及市场准入的领域和环节,都要建立和实行负面清单制度。负面清单包括禁止准入类和限制准入类两大类,对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。


 

今后,企业投资项目,政府应该最大限度地缩小企业投资项目的核准范围。除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业自主决策,政府不再审批。


 

对于涉及规划、国土资源、环保、技术、安全等社会性规制的重点领域,政府通过环境保护、资源节约、技术、安全标准等实行严格的社会性规制。全面实施市场准入负面清单制度,标志着中国市场准入管理从以正面清单制到以负面清单制的深刻转型,是资源配置的市场决定性作用与更好发挥政府作用的一个完美结合。


 

5.流程上从前置审批走向后置监管


 

长期以来,中国行政管理部门对于企业创办、投资、上市等,不仅实行严格的审批许可制,而且基本上都是前置性审批,仅企业登记方面,前置审批事项就高达226项。自2014年,中国启动了商事制度改革,经过四批集中调整,87%的前置审批事项已经改为后置审批或彻底取消,目前前置审批事项仅保留了29项。


 

与此同时,累计分9批取消下放国务院部门行政审批事项618项,占原有底数的40%,取消491项,约占总数的80%。其中大量涉及企业生产经营、金融领域简政放权、个人或企业资质资格认定的审批事项。


 

审批程序的置换,不是一放了之,这就要求从程序上加强后置监管。国务院明确要求,在取消下放审批事项时,必须同步跟进落实事中事后监管的措施和办法。对直接涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等的行政审批事项和中介服务,确保安全监管职责无缝隙。通过加强针对违规行为和潜在问题的事中、事后监管,营造有利于公平竞争的发展环境,推动新经济企业成长壮大。


 

6.机构上从专业型部门转向综合型部门


 

政府规制水平的提升有赖于规制的制度建设,依托政府平台或其他途径,吸纳从业者和社会大众广泛参与,通过协同治理的方式,促进政府规制水平的不断提升。发展社会共治模式,与新经济共享逻辑不谋而合。现行对新经济的规制均存在一定程度上的责任不明现象,在网络、金融、交通、能源、农业、服务业等行业领域,均存在着“八个大盖帽对着一顶破草帽”的“多头规制”现象,造成“上面千条线,下面一根针”。


 

为此,适应科技创新、产业融合、跨界发展的大趋势,需要继续推进大部制的改革思路,如分别成立大金融、大交通、大能源、大通讯、大工商的综合性规制部门,将有助于克服职能交叉、政出多门、多头管理、标准不一等弊端。在企业创立的登记管理上,全面实施“五证合一”的登记制度,积极扩大“七证合一”执行力度。同时,推行“一照一码”改革,使营业执照成为企业唯一“身份证”,统一社会信用代码成为企业唯一身份代码。 


 

7.机制上注重使用“规制沙盒”


 

“规制沙盒”具体指规制部门划定范围允许一部分高科技、互联网领域新企业在“安全空间”内试错、进行创新,以期有效解决规制滞后性问题。英国于2016年启动全球首个“规制沙盒”项目,由规制者主动发起“规制沙盒”,金融科技新企业、新业态可以在沙盒中模拟经营,规制者在沙盘模拟过程中放宽规定,减少创新规则障碍,鼓励创新者积极探索,以实现风险控制和创新的双赢。


 

随后,“规制沙盒”理念在全球迅速传播。“规制沙盒”非常类似于中国改革开放试点中的“先行先试”、“试错容错”的做法,迎合了新经济下软法治理和柔性规制的理念。


 

“规制沙盒”由规制主体和规制对象共同参与,利用新技术对沙盒中的模拟业态进行实时动态监测,既可避免规制对创新的桎梏,又有助于避免创新的风险,实现了风险控制与创新的动态平衡。


 

今后,政府对新经济各业态的规制,按照“智慧监管”原则,均应使用“规制沙盒”这种创新机制,给予规制部门和新经济企业一定的缓冲空间,不能“一出事就收紧”或做出封杀整个行业的极端措施。


 


 

来源:腾讯研究院

戚聿东  北京师范大学教授、博士生导师

李    颖  首都经贸大学博士生

* 原文发表于《中国工业经济》2018年第3期,题为《新经济与规制改革》,约2.7万字